专家谈如何推进应急管理现代化?
2020-10-22 09:00

     应急管理是国家治理体系和治理能力的重要方面。国家治理要实现现代化,应急管理也必须实现现代化。
     当今时代,系统性风险和复杂突发事件迫使我们必须健全应急管理体系,全面提升系统性风险治理水平,着力增强完成急难险重任务的能力,其关键路径就是深化应急管理体制改革。
     由中国人民大学公共管理学院教授王宏伟撰写的《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》一书,对我国应急管理改革进行了全方位的审视和深入的剖析。
     作为一场无先例可循的创新式改革,应急管理改革的成效、挑战、前景何在?作者尝试站在应急管理现代化的大视角,对这些问题进行回应与解答。

《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》
王宏伟著

应急管理改革成效显现
     2018年春天,我国将11个部门的13项职能加以整合,组建全新的应急管理部。立部以来,应急管理部扛起防范化解重大安全风险的首要职责,边改革,边应急,在组织体系、统筹协调、救援力量、法制建设等方面都取得了令人瞩目的显著成效。
     在组织体系方面,我国应急管理新体系的“四梁八柱”已经确立。2019年,地方应急管理部门纷纷挂牌成立,上下形成一个统一协调、运转高效的内部系统。国家加强了对地方应急管理的指导,同时发挥地方的积极性。当可以预测的重大灾害发生之前,应急管理部派出前方工作组,协助地方做好应急准备工作。当灾害发生后,前方工作组立刻转为救灾指导组,就地指导地方开展救灾行动。
     在统筹协调方面,我国整合了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会等五大议事协调机构,办公室均设在应急管理部。同时,应急管理部与多个部门建立起联合会商研判与协同响应机制,综合协调能力得到大幅度的提升。
     在救援力量方面,我国初步形成以国家综合性消防救援队伍为主力、以军队非战争军事行动力量为突击、以各类专业救援队伍为协同、以社会应急队伍为辅助的中国特色应急救援力量体系。应急救援队伍正按照“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”的原则持续、健康发展,形成共同应对重大突发事件的强大合力。
     在法制建设方面,我国对《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国森林法》进行了修订,并在着手制定《应急管理法》《应急救援组织法》等新法,印发实施了《关于深化消防执法改革的意见》《生产安全事故应急条例》等重要文件。这些应急管理的法律法规不断完善,极大提升了应急管理的法治化水平。
     除此之外,我国应急管理的信息化程度明显提高,现代高科技为应急管理插上了腾飞的翅膀。
     事实证明,以上各项改革措施与成效,极大地推动了我国应急管理现代化进程,增强了应对复杂性风险挑战和突发事件的能力。
应急管理改革面对挑战
     复杂性突发事件的应急管理是无边界的,而应急管理相关部门的职责却是有边界的。无边界的应急管理工作不能单单依赖应急管理部一家之力,需要多元主体协同努力,共同构建起一个全方位、全过程、多层次的综合性应急管理体系。
     在我国,高层领导主持的集体决策会议、设立议事协调机构、部际联席会议、部门协议等,都是我国破解横向部际协调难题的常用方法。在新一轮行政体制改革中,应急管理部作为五大高层次议事协调机构的办公室,敢于协调、善于协调,充分发挥了综合优势。在当前特大洪灾应对行动中,防灾减灾救灾体制改革的优势得以显现,部门间、上下游、左右岸、干支流、军队与地方、政府与社会力量的协同程度很高。但是,随着改革的持续推进,五大议事协调机构需要进行合并精简,因为其领导、成员以及运行机理大致相同。
     从内部来看,应急管理部门整合了自然灾害与事故灾难应对两大职能,涉及11个部门的13项职责。如何进行有效地整合,以催化“化学反应”?这也是一个难以绕开并需要久久为功的重大问题。
推动应急改革走向深入
     改革遭遇的问题,必须以深化改革的方式加以化解。
     为了凸显综合优势,我国需要进一步整合高层次议事协调机构。《健全应急管理体系探析》一书创新性地提出3种参考方案,即“四指并拢”模式,保留国务院安全生产委员会,将其余四大议事协调机构合并为国家应急指挥总部;“握指成拳”模式,将五大议事协调机构整合,建立中央应急管理委员会;“大安全”模式,将应急管理纳入国家安全的框架中。
     这3种模式各有优缺点:第一种模式简单易行,有利于综合性抗御各类自然灾害的统筹,但不能涵盖应急管理部主责应对的安全生产事故;第二种模式覆盖面广,甚至可以涉及Na-tech(自然灾害诱发事故灾难)事件,但需要较大程度地突破现有体制的坚冰;第三种模式的优点是站位较高,但国家安全主要关注的是政治安全,与应急管理之间存在着一定的落差。无论未来做何种整合,其目的是提升国家整体应急管理能力,强化协调合作。
     同时,《健全应急管理体系探析》一书指出,产生“化学反应”的关键在于:加强对应急管理基础知识、基本理论的认识,全员转变思想、更新观念;进一步加强应急制度的整体设计,实现应急话语的整合;完善利益协调机制,建立科学、合理的绩效评价机制;打造应急管理部门的特有组织文化。这些观点既切中实际,又颇有见地。
     未来,中国不仅要保持应急响应方面的制度优势,还要注重在风险预防与准备等应急管理全过程中彰显制度优势,其具体措施包括:
     第一,建立综合性应急管理体制,探索构建常态化高层次协调机构;第二,提升急难险重任务处置能力,将常态救灾与非常态救灾整合起来;第三,加强应急信息管理,从内紧外松模式变为内外沟通模式;第四,强调社会力量参与,完善社会动员机制,发挥多元主体的作用;第五,加强区域应急管理协调,构建京津冀、长三角、粤港澳大湾区的有效应急联动机制;第六,提升基层应急管理能力,为基层赋能,夯实应急管理基层基础;第七,强化国际应急管理合作,提升国际人道主义救援能力,为构建人类命运共同体而努力奋斗。
     正如《健全应急管理体系探析》书中所言,应急管理是一门追求止于至善但又常常充满遗憾的艺术。越是面对风险挑战,就越是要善用制度优势,并不断将制度优势转化为治理效能。推动应急管理改革、健全应急管理体系就是制度优势与治理效能之间的转换过程,而这一过程也是应急管理现代真正意义所在。
     来源:《劳动保护》杂志2020年第10期“特稿”栏目《以深化改革推进应急管理现代化》,有删节。本文作者袁振龙,系北京市社会科学院研究员,首都社会治安综合治理研究所所长。
 

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