这就是执法机构该有的样子——山西煤监局动真碰硬持续提升执法效能纪实
发布时间:2021-05-15 14:09:35  访问量:

本报记者  苏日娜  麻文斌

初夏的午后,天朗气清。暖洋洋的光线照进山西煤矿安全监察局太原分局会议室内,冲淡了些许严肃的气氛,一场特殊的整改汇报会正在进行。

汇报方是古交世纪金鑫煤业矿长、办矿主体山西焦煤集团能源投资公司董事长以及古交市副市长、市应急局局长。5月9日,正是世纪金鑫煤业重大违法行为曝光整两个月的日子。

3月9日,世纪金鑫煤业因假停产被山西煤监局抓个现行。因情节恶劣,山西煤监局依法查没该矿4900余吨非法所得,处以5倍罚款共计2128.38万元(详细报道见本报4月17日一版)。两个月以来,随着事件曝光,媒体介入,网民关注,舆情滔滔……这是全国煤矿安全监察机构成立22年来数目最大的一次非事故罚款,点燃了民众对漠视隐患、践踏生命者的怒火,在三晋大地和更广阔的地区,引发了一场“重拳治乱”的舆论风暴。

处在风暴正中心的古交市,已逐渐恢复平静。可预料中的争议之声没有出现,对高额罚金的执行脚步也没有放缓。一连串行动低调展开,相关责任人即时查办,警示教育一波接着一波……4月29日,企业罚金到账;4月30日,3名责任人的个人罚金到账。

参与调查的监察员告诉记者,他们没想到会引起这么多关注。事实上,在过去一年多时间里,无论是执法频次还是处罚力度,山西煤监局都在增加。山西煤监局忻州站曾对潞宁煤业公司开出过660万元的罚单,世纪金鑫煤业假停产事件只是典型个案。

据了解,2020年,山西煤监局查处重大隐患、行政罚款、停产整顿煤矿的数量均为2019年的3倍至4倍,约占全国煤监系统的三分之一。山西2020年没有发生煤矿重大事故,煤矿百万吨死亡率(0.023)同比下降了56.6%。

在严格执法下,2020年,山西停产整顿煤矿高达278矿次,超过全国煤监系统责令停产整顿煤矿总数的一半。全省2020年煤炭产量超过10亿吨,坐稳产煤第一大省的交椅。今年前4个月山西原煤产量超过3.7亿吨,与2020年、2019年同期相比分别增长21%、25%;煤矿百万吨死亡率0.0185,比2019年同期下降44%。

“实践证明,发展与安全并不是对立的,实现双赢的关键在于改革创新,以安全执法的高质量推动经济发展的高质量。”山西煤监局党组书记、局长王端武说,找到提升执法效能的“关键一招”,勇于斗争,自我革命,切实提高执法的质量,这才是执法机构该有的样子。

科学研判风险隐患——

把有生力量用在刀刃上

山西煤监局的“关键一招”是建立科学、严格、规范、公正、文明、廉洁“六个执法”体系,而精准是这一体系的主脉和灵魂。

“山西共有煤矿909座,其中正常生产建设煤矿700余座;监察员不足200人,每个分局(站)10余人。在这种情况下,只有精准执法,才能取得实效。”山西煤监局二级巡视员黄文升告诉记者,近些年山西煤矿事故起数一直呈波浪趋势,部分大型矿井井下系统复杂、运输战线长、作业人员多;资源整合矿井股权复杂、守法意识差,整体基础很弱。

“很多事故都是涉险事故,仅2017年就有6起;瞒报事故更多,2019年以前每年接到群众举报达到100起左右。”黄文升说,“执法总量虽不少,但单个矿次的处罚率较低,力度不够,存在‘光检查不执法’的现象。”

在黄文升看来,在精准上发力,关键要根治执法“宽、松、软”和随意性的顽疾。

破顽疾,先要讲科学、摸清底数。2020年3月,“六个执法”开始落地实施。此时,山西700多座生产煤矿“三大系统”(安全监控、人员位置监测、工业视频)的联网工作也已全部完成。各类数据可以直接从煤矿采集,通过上传分析,提示风险预警。

“这给了我们一双在一线监察的眼睛。”山西煤监局吕梁分局监察员郁起飞说。这个山东小伙是2019年8月考进吕梁分局的,此前在山东能源淄矿集团岱庄煤矿井下干了9年,深知风险、隐患与事故的关系。

“我们特别注重科学研判风险。在制定月度执法计划前,大家都要坐在一起讨论各类情况和数据,对不放心的煤矿重点盯防。”郁起飞说,“一次,一座高瓦斯矿井经常出现传输中断等异常情况,我们觉得不对劲,一直盯着,发现夜班检修时瓦斯浓度是0.4%,白班生产时却变成0.1%。我们立即去督查,发现这座矿为防止瓦斯超限报警,把上隅角的传感器挂到了底板上,一下被抓了正着。”

心中有数,手上才有招。在山西煤监局晋城分局,局长祁砖总结了预判风险“1+ n”工作法。分局内分为4个监察小组,每年换一次辖区,年底进行一次隐患大交底。每季度、月度、周都有执法分析会,每座矿都有定点联系人。为拓展信息渠道,他还尝试在煤矿周边建立“线人制度”,了解煤矿兼并重组、股权转让等信息,以防在“薄弱时段”出问题。

在山西煤监局临汾分局,每个监察员都会提到《临汾辖区煤矿安全风险研判手册》。说是手册,其实是大16开本、厚厚的两本书(上下两册)。书中详细介绍了临汾辖区136座煤矿的基本信息、瓦斯抽采、水文地质以及带压开采、底煤复采、大采深等数据信息,特别是每座矿都绘制了采掘红线示意图。一名监察员告诉记者,每次执法前他们都会详细研究手册,将红线示意图与矿方提供的采掘图纸进行对照,一目了然。

很多监管部门也参与进来。忻州站每年组织人员将辖区煤矿年度风险评估结果通报给当地政府。忻州市政府联合忻州站召开全市煤矿隐患移交会。在晋城市,阳城县应急管理局局长谢马军参考晋城分局的执法案卷,编成册子发放到各科室进行学习。而在吕梁分局,因当地推行安责险卓有成效,煤矿理赔的线索也成了其找风险隐患的途径。

在记者走访中发现,大家对风险防控的热情很高,很多监察员不仅介绍经验,还提出了建议设想,比如能否将煤矿各系统联网数据做成清晰、易参考的矢量图。看得出“找对路”极大提振了监察员的士气和斗志。

“今年,按国家矿山局的要求,我们将推进新的‘三大系统’(矿压、水位监测、设备监测)建设,同时考虑将这些系统的数据与煤矿安全双重预防矿端系统的数据整合到一起。如果能建立一个综合的监测指标体系和预警模型,对超前防控将更有意义。”黄文升说。

监察业绩量化考核——

干好干坏不再一个样

监察的热情与斗志,并不会凭空而至。在山西煤监局人事培训处,记者拿到的一份2021年一季度监察业绩量化考核情况通报,或许可以揭开谜团。

在这份通报中,业绩考核对象分为3个等级:监察单位(分局、处)、监察小组(执法单元)、个人。考核以监察工作日计算,每季度统计每人、每组、每个分局(处)查隐患的得分,全局人人排大榜。

如何算分?山西煤监局出台了专门的监察业绩量化考核办法。排名前三的单位(分局),评为红旗单位。排名前25%的监察小组负责人考核等次为好,得金牌;排名后25%的为较差,后三名得黄牌;其他人高于全局平均分为较好,低于平均分为一般。排名前25%的监察员得金牌,排名后25%的为较差,排名各分局最后的和全局最后的得黄牌。

在走访中,记者发现,大家介绍彼此的方式已经被考核结果“同化”。“这是连续得过三次金牌的忻州站监察员郭凯”“这是得过两次金牌的‘90后’监察员郭革鸽”。金牌个人、金牌小组、红旗单位,成了“优秀”的代名词。

“一开始,很多人不理解,包括带队领导在内,觉得不被信任。”山西煤监局长治分局副局长于张庆说,慢慢地,有金牌激励、黄牌倒逼的“刺激”,大家看到了差距,主动找风险的积极性才被调动起来。

自2020年起,山西煤监局着手重组执法团队。他们将执法任务集中到监察一处、二处和10个监察分局(站),抽调年富力强的监察员充实到团队中,同时成立了36个监察小组,每个小组配备不同的专业力量。

“归口管理后,各处室职能更清晰了,个人也有了展示才能的舞台。”山西煤监局监察二处监察专员王玺栋原来是搞纪检的,执法队伍重组后,他被抽调了出来。

“年轻人愿意到一线去。他们大多是煤矿主体专业的高材生,总在行政机关,不了解的人,还以为他们业务能力不行。”黄文升说。

不过,在一线执法,压力可不小。在通报后附的表格中,记者看到监察员业绩量化考核总表,内容庞杂。在大项上,分为“得分项、加分项、扣分项、零分项”。在小项上,得分项列表下,分为发现一般隐患、重大隐患、责令停产、责令停止作业、责令撤人、罚款等;加分项包含陪同检查等内容;扣分项则包含少参与执法计划等内容。每人、每个集体都会算出工作日平均得分。

“对内不严,对外必软。”郭凯这样理解压力,“领导和我们说过一句话,‘人糊弄地皮,天糊弄肚皮’,意思是在该播种的时候偷懒,开春是要饿肚子的。执法标准是很高,但也只有高,才能对得起这份职业。”

“再严格的考核,也是手段,不是目的。”祁砖说,他们并不会“唯分执法”。企业自己查出隐患,已整改的,不会被处罚,“煤矿安全面貌彻底改变,是我们和企业的共同目的”。

文书预审规范行为——

对“主观臆断”执法说不

从制度上对业绩考核予以规范,这是山西煤监局在创新执法方式之初就已设想好的,方式就是实施文书预审制。

在调整执法力量时,山西煤监局同时组建了执法文书和法制审核组,让年龄偏大、经验丰富的监察员参与文书预审。36个监察小组的每一次执法文书都须经过省局预审,审核组同时对上报文书的质量打分。《煤矿安全监察执法文书预审和法制审核办法(试行)》随即出台,监察执法有了同一个裁判,同一把尺子。

省局预审,会不会影响执法效率?一开始,的确周期较长,矛盾也很多。监察员上报的文书被打回,被扣分,都是常态。很多监察员不服气,与审核组理论。山西煤监局建立的执法微信大群里,一度“刀光剑影”,晚上10点还“人声鼎沸”。

“群是我建的。我们要求在现场检查笔录中把法条、依据写出来,凡处罚皆须有出处。这在以前是没有的,不适应很正常。”黄文升说。

黄文升告诉记者,遇到不服气的,他就把文书贴到大群里讨论。36个监察小组,每个都被扣过分。处罚最多的一次,1个监察小组因引错了法条,被扣110分,相当于1个月白干,季度排名也被拖了后腿。

“后来,我们带队执法做文书时,都特别谨慎。随身携带《煤矿安全规程》、行政处罚自由裁量基准,找依据时翻翻,几个人反复讨论。”山西煤监局吕梁分局副局长吴志文说。

“监察员的学习热情很高。有几个晚上,我都遇上监察小组在讨论文书。夜里10点,3个会议室都被占满,灯还亮着。”祁砖一脸欣慰。

“执法既要制定具体的现场检查方案,又要符合法定程序,既要适用法律准确,也要确保证据确凿充分。这在很大程度上影响执法的权威性与公信力。”王端武说。

“在调查取证上,我们小组的经验是在井下用好防爆平板电脑,能拍照也能录像。”王玺栋说。

“在井上,我们注重执法全过程记录。在风险预判环节就要求矿方提供采掘图纸、通风系统布置图,每一个环节都拍照留存。”郭凯说。

“实践让我们对法律有了更深层次的理解。以文书预审为抓手,我们大力推进的是规范执法。”山西煤监局吕梁分局局长李瑞新表示,一年来,执法的主观臆断少了,陈述申辩等各类纠纷少了,各种说情、递条子的事儿也少了,监察员定力更足,腰杆更硬。

如今,文书预审的速度也在大幅提升。“初稿的质量越来越高,拿不准的地方,有的分局自己先过一道关,预审回复的速度快了很多。”黄文升说,下一步将继续完善制度,提升效率。

普法与信息公开——

团结更多力量,让拳头更硬

规范执法,极大促进了普法宣传。

“我注意到监察员每次执法都带很多东西,有笔记本电脑、打印机,还有各类工具书。经常随手拍照,说话也注意使用法言法语,很专业。”谢马军说,“我们经常主动与晋城分局开展联合执法,向身边人学习。”

在阳城县政府的支持下,阳城县应急管理局招录了9名煤炭主体专业的毕业生,包括4名硕士毕业生、5名本科毕业生,全部充实到煤矿安全监管工作中。他们将新招录的煤矿主体专业硕士毕业生放到煤矿交流半年,也准备让煤矿的人到应急管理局上挂学习。

“这还得感谢山西煤监局。”谢马军诚恳地说,“他们多次向我们县委书记姚逊强调加强队伍建设的重要性。在县委书记的支持下,县里专门给我们配强了队伍。”

交流学习也得到企业的好评。“有些习以为常的老毛病和坏习惯,我们自己很难发现,专业力量不足,很需要补充新知识。”华润联盛公司副总经理尤亚说。

晋城分局曾对山西兰花科创玉溪煤矿进行定点安全帮扶。他们从辖区抽调5名专业精通、经验丰富的专家和监察员一道,对该矿防治煤与瓦斯突出进行全面技术指导。如今,玉溪煤矿上了很多装备,抽采队伍也由40人扩充到近200人。

“有些问题是认知领域的突破。”山西焦煤集团汾西矿业公司贺西煤矿矿长肖海滨认为,发展和安全是相互促进的,严格行政执法与优化营商环境并不矛盾。

贺西煤矿早在2018年1月1日起就取消了井下零时到六时的全部采掘活动。取消夜班后,井下“三违”数大幅下降,瓦斯治理的时间、空间更加充盈,产量反而稳中有升。

受过处罚的煤矿,感受更深刻。潞宁煤业公司董事长赵光荣告诉记者,收到660万元罚单对企业触动很大,再不能像过去那样,不把超层越界、超能力生产当回事了,“不把风险置于隐患之前,等发生事故再追查就晚了,这是理念的改变”。

“世纪金鑫煤业的事件,让我们意识到,自己对待安全和效益的关系是错位的,没有把安全当成最大的效益,结果不仅给企业造成重大经济损失,干部受到严惩,也给社会造成不良的影响。我们很惭愧,对所有处罚照单全收,一定认真整改,合规经营。”办矿主体、山西焦煤集团能源投资公司董事长王国彪说。

营造安全稳定的良好氛围,需要团结更多力量。从2020年3月起,山西煤监局执法信息全面公开,接受监督。

“以前行政处罚决定是不公开的。全社会不知道你在做什么、在坚持什么。现在我们用公告的方式放到网上,罚了谁,违法行为是什么,都亮出来。企业的争议少了,自律性更强了。”黄文升说。

郭凯告诉记者,去年疫情防控期间,他们还搞过网上公开裁定,模拟法院网上审理案件的模式,很成功。

“信息公开后,有的企业开始主动应变。我们去宁武县检查2座煤矿。在查第一座煤矿时,第二座煤矿的人就来了,想提前介入观摩。这是好兆头,我们很欢迎。”郭凯说。

“改革创新是一条艰难的路。尽管取得了好成绩,但我们内心依然警惕,在提升执法效率和创新方式上还有很多工作要修正、完善。未来,我们会继续如履薄冰、慎终如始地走下去。”王端武说。

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